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    常纪文:我国新环保法是全世界最好环境法之一 其效果值得观察

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    【导读】:24日,民众期盼已久的新环保法审议并通过。2015年1月1日起施行。新《环境保护法》明确了经济社会发展与环境保护相协调的环境优先原则,展现了我国经济社会发展的新特点和新趋势。  24日,民众期盼已久的新环保法审议并通过。2015年1月1日起施行。新《环境保护法》明确了经济社会发展与环境保护相协调的环境优先原则,展现了我国经济社会发展的新特点和新趋势。 这次修改有很大的进步,应该说是世界上最好的《环境保护法》之一,但是其效果值得观察。建立公益诉讼制度,健全了环境保护,力量架构,有利于政府、企业、社会达成新的角色平衡,形成新的法律秩序。修订后的法律对保护和改善环境,保障民众健康,推进生态文明建设,促进经济社会可持续发展具有重要意义。 《环境保护法》修订历时三年多。从新法的结构、内容来看,借鉴了国外环境法,最新发展趋势,平衡了各方面的利益,体现了中国环境问题的实际。 带着问题记者采访了环境法学家常纪文,现任国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、研究员,中国社会科学院研究生院法学系教授,请他对新《环境保护法》的内容、意义做出介绍、分析。 公益诉讼制度健全了环保力量架构 记者:作为一位环境法专家,你对目前整体环境形势怎么看? 常纪文:现在突出的问题,第一是现实的水、土壤和大气污染形势非常严峻,第二是污染危及子孙后代,第三是环保部门无法强力执法。环境污染危及生存环境和子孙后代,也可能产生社会危机,应该引起全社会的高度重视。 记者:公益诉讼主体扩大之后将会带来哪些影响? 常纪文:这次修订《环境保护法》非常好,好的一个重要标准是建立了公益诉讼制度,健全了环境保护的力量架构。公益诉讼制度设置好之后,可能刚开始起诉的案子会非常多,但是会慢慢减少,这是因为政府一被起诉就害怕,一害怕就规范,这样,在新的法律要求之下,政府、企业、社会就会达成新的角色平衡,形成新的法律秩序。 现在的环保社会关系平衡是不安全的,政府有监管职责,但在地方保护主义之下,地方环保局不敢执法。结果造成老百姓对企业不满意、对政府不满意,上级政府对下级政府不满意的局面。 还有一个问题,许多法院对环境污染的行为,即使公众提起公益诉讼或者私益诉讼,他们仍然不太敢受理,譬如兰州水污染的公益诉讼和私利诉讼就没有被受理。如果说法律开了允许起诉的口子,而地方政府仍然不让法院受理,这样就很可能损害法律的尊严,只堵不疏,就可能引起群众不满。 记者:很多人关心这个问题,为什么这次没有把个人列为主体来起诉环境污染? 常纪文:没有给个人公益诉讼权利,可能有这样的考虑。如果把个人加进诉讼主体,诉讼就太多了,那么行政机关就会产生“诉累”。所以先放开社会组织,等形成新的秩序,企业开始慢慢守法了,政府慢慢严格执法了,这个时候再放开个人诉讼,我觉得就比较稳妥一些。如果一下子放开,政府就没有时间去开展环境监管了,都去打官司去了。而且,让社会组织提起公益诉讼有一个好处,社会组织有财力和技术,而个人往往不具备这些优势。 记者:新《环境保护法》通过,公益诉讼主体扩大,那么会有配套的法律去保障它吗? 常纪文:有,譬如说马上就要修订《大气污染防治法》了,就可以细化规定,最高法院也应当出台一些司法解释或者设立一些规则。《环境保护法》设置的公益诉讼规定比较原则,非常好,但为什么不细化呢?因为这还需要尝试和探索。如果规定太细,反而会约束这个制度的实施。 记者:引咎辞职纳入《环境保护法》,这在以前的法律条文中很少见。 常纪文:目前很多环境问题屡治不愈的现状,一个重要原因就是执法不力,缺乏手段,一些地方党委和政府成了这些污染大户的保护伞。因此,四审稿中提到,领导干部虚报、谎报、瞒报将会引咎辞职,为环境违法问题买单的不仅仅是违法企业。面对重大的环境违法事件,地方政府分管领导、环保部门等监管部门主要负责人将“引咎辞职”。 记者:您怎么看区域雾霾治理? 常纪文:现在区域雾霾相对减轻,因为治理力度大了一些,确实政府做了一些工作。两会期间,河北、北京关闭了一些产能过剩的企业,关闭了许多违规取暖设备,执法是有一定效果的。京津冀区域污染防治也提到污染预警机制,通过污染预警机制政府可以采取协调的措施,譬如区域内部可以同时启动一致的车辆限行和公车限行措施。 记者:这次《环境保护法》修订没有提到环境权。 常纪文:虽然环境权没有提到,但是里面却设立了信息公开和公众参与专章,实际上是认可了公民的环境权。可以说,没有设表面的环境权,却设置了实质的细化了的环境权。现行《环境保护法》于1989年底通过实施,该法属于管制式立法模式,公民环境权、社会环境权没有得到彰显,权利承认、权利结构、权利维护等重要的现实问题仍未得到解决,应按国家治理和权利实在化的要求,进一步修改完善。 记者:你认为《环境保护法》未来还可以作怎样的改革和完善? 常纪文:无论是1989年的《环境保护法》,还是修订的,规范的对象———环境是个大概念,包括自然资源、生态等,很全。但是条文的规范侧重于污染防治,许多环保专家提出1989年的《环境保护法》实质上是污染控制法。这次修改对生态方面有一些作为,譬如说要实行生态补偿,但是总的看来,污染方面有大改,生态方面没有大改,这部法律实质上还是一部污染防治法,为环境保护部门所喜爱,但还难以为水利、国土、林业、海洋等自然资源和生态保护部门所用。 现在有一个问题,《环境保护法》是全国人大常委会通过的法律,与水资源、土地管理、海洋环境保护、森林保护等领域现行的专门法律层级相同,它侧重于污染控制,而其他法律则侧重于自然资源和生态管理领域,那么公益诉讼能不能在自然资源和生态保护领域实行?可能会遇到事实上的障碍。 记者:总体上,您怎么看待新的《环境保护法》? 常纪文:这次《环境保护法》的修改有很大的进步,从立法的理念来看,从强制措施上来说,从制度先进性来说,应该说是全世界最好的《环境保护法》之一,但是其效果值得观察。 新《环境保护法》有五大亮点 记者:在您看来,这次新《环境保护法》修改有哪些亮点? 常纪文:一是立法理念层次高。此次《环境保护法》修订,不仅提出生态文明的理念,而且规定了相关的法律制度、机制和责任,以及保障生态文明理念的具体措施。此次修订是在对传统的环境保护与经济社会发展相协调原则修正的基础之上,明确了经济社会发展与环境保护相协调的环境优先原则,体现了我国经济社会发展的新特点和新趋势。 二是监管模式点面结合。1989年《环境保护法》侧重于点源的控制与点源违法的法律责任追究。在现在的环境法律法规中难以找到有效解决流域水污染和区域雾霾防治的手段。因此,必须通过区域间的联动、协同、互助及责任分配予以妥善解决。在此次修订的《环境保护法》中,设置了专门条款来规范流域水污染和区域大气污染的防治问题,实现了由点源的控制向区域的协调和联动防治转型,体现了解决环境问题的针对性。 三是监管手段实且硬。此次《环境保护法》修订,授予了环境保护和其他负有环境保护监督管理职责的部门对违法排污设备的查封、扣押权,这对及时解决环境污染和生态破坏的违法问题意义重大。 另外,为了保证监管的实效性,在此次《环境保护法》修订中提出了一些协同监管的具体措施,譬如对环境污染企业,供水部门可停止供水,土地管理部门可禁止向其提供土地,银行则不得给予其授信,进出口管理部门不得给予其出口配额,证券监管部门可限制其上市或已经上市的不得继续融资等。 四是监督参与很民主。首先,在此次修订《环境保护法》中专门设立了信息公开和公众参与一章,体现了环境保护的民主性。另外,此次《环境保护法》的修订科学借鉴了国际通行的公民诉讼制度,建立起环境公益诉讼制度。 和前几稿相比,新的通过稿放宽了环境公益诉讼主体的资格条件,即在设区的市级以上民政部门登记的环保社会组织,只要从事五年以上环境保护工作且无违法记录,即可作为原告主体对违法的企业或地方政府提起环境民事或行政公益诉讼。 五是法律责任很严厉。此次《环境保护法》的修订,在以下几个方面加强了法律责任的严厉性: 其一,规定了行政拘留措施,如未进行环境影响评价就擅自开工建设的污染项目,对其负责人予以行政拘留;对于偷排、暗排的企业,对其负责人及相关责任人予以行政拘留;对于隐报、瞒报或篡改排污数据的企业责任人予以行政拘留;对于造成重大环境污染事故尚不构成犯罪的相关人员亦可予以行政拘留。 其二,针对发生重大环境违法事件的地方政府分管领导及环境监管机关的主要负责人,设立了引咎辞职制度。从而通过与其政治前途挂钩的做法促使其忠实履行法律规定的职责。 其三,对企业规定了按日计罚的措施,即对于那些责令其限期整改却屡教不改的企业,从责令之日起按日计算罚款,并且鼓励各地方按照其地方实际设定罚款的数额,可见罚款上不封顶。  

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